中國大陸推動綠色發展與減碳政策對臺商之影響

周志杰

August 17,2023

一、研究背景與問題意識

        中共總書記習近平於 2020 年 9 月舉行的第七十五屆聯合國大會中,向全世界宣示中國大陸將在2030 年前達到二氧化碳排放的峰值、2060 年前實現碳中和。此一「雙碳」目標提出後,中國大陸各級政府及各產業行會相繼提出碳達峰及碳中和的實現願景及政策規劃。持平而論,已開發國家在過去歷經碳達峰的階段,並無同時面臨減碳的壓力。然而中國大陸在必須持續保持經濟增長、增加人均所得的當下,亦需同時在設定的目標期限內實現碳達峰和碳中和的任務,因此面臨較已開發經濟體更加嚴峻的節能減碳挑戰。循此,大陸減碳政策的推動和落實成為台商在大陸各地營商投資及產業布局時必須考量的重要影響因素和外部成本。中國大陸政府推動減碳目標的政策作為,主要透過法令及規範等手段迫使企業節能減碳;另透過建立碳市場交易機制,提供企業減碳誘因。此外,各級政府藉由制定及完善節能減碳與環保相關之法令,進一步連結用地、用水、用電、用氣等指標,以達到強化執法力度的效果。此一新形勢,對台商既是衝擊亦是轉機,端視企業如何順應調適,甚至伺機開發新商機。

二、要點分析:減碳政策之主要目標及工具

        中共於 2021 年 3 月公布「2060 碳中和」目標後,旋於《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》當中,設定具體減碳政策之目標:(1) 單位 GDP 能耗下降 13.5%。降低單位 GDP 能耗是大陸在2030 年前達到碳排放峰值和 2060 年前實現碳中和的關鍵。中共希望「十四五」期間單位 GDP 能耗至少下降13.5%,其實此一目標略低於「十三五」15%的目標。根據彭博社估計,「十三五」期間中國降低了 13.5%的單位 GDP 能耗,顯示中國大陸先前未能實現「十三五」的目標。(2) 單位 GDP 二氧化碳排放量至少降低 18%。此一目標與「十三五」的減碳目標相同。由於「十三五」期間的單位 GDP 排放量已減少了 19%,故此一目標之設定應可達成。(3)非化石能源消費比重提高到 20%、再生能源發電容量目標 50%。在近年來再生能源政策的積極推動下,中國大陸再生能源發電得以快速發展。根據國際可再生能源機構(International Renewable Energy Agency,IRENA)發布的《2021 年再生能源統計年報》(Renewable Capacity Statistics 2021)顯示,中國大陸於 2020 年再生能源占國內總發電容量 40%,高達 894GW,也占全球總發電量 2,800GW 的 32% (歐盟 19%、美國 10%);其中,無論是在水力、風力、太陽能發電上, 中國發電容量在世界的占比皆遠超越他國,分別為 36%、38%、27%。顯見此一目標的可達成率亦頗為樂觀。

        根據前述的規畫,大陸國務院在 2021 年 10 月進一步公布《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》、《2030年前碳達峰行動方案》等文件。兩文件為中國大陸碳達峰及碳中和目標勾勒具體分段執行的方案。兩份文件具體設定,中國大陸至 2025年的單位國內生產總值能耗,將較 2020 年下降 13.5%;單位國內生產總值二氧化碳排放,將較 2020 年下降 18%;非化石能源消費比重達到 20%;森林覆蓋率達到 24.1%。至 2030 年,單位國內生產總值能耗大幅下降;單位國內生產總值二氧化碳排放,將較 2005 年下降 65%以上;非化石能源消費比重達到 25%左右,風電、太陽能發電總裝機容量達到 12 億千瓦以上;森林覆蓋率達到 25%左右。循此趨勢,預計至 2060 年的非化石能源消費比重達到 80%以上,則碳中和目標將順利實現。大陸中央及地方相關具體政策及其目標,請參見下列兩表。

表一 中國大陸國家減碳政策

表二 中國大陸國務院各部委公布之節能減碳政策 

表三 中國大陸主要省份能源政策及針對能源相關產業之政策 

三、減碳政策對台商之可能影響及因應之道

(一)「能耗雙控」的限電危機:能源轉型的加速及儲能裝置的開發與導入

         依據中國大陸「十三五」規劃,為確保完成「十四五」規劃的節能約束性指標「單位 GDP 能源消耗降低 13.5%」,以及推動實現碳達峰及碳中和目標,國務院國家發展改革委員會於 2021 年 9 月 17 日公布「完善能源消費強度和總量雙控制度方案」,提出對中國大陸重大項目實施總量管理統籌機制,據此對「高耗能高排放」產業加強管理與監控,特別是煤電、鋼鐵、有色金屬、水泥、石化、化工等產業。大陸各地在 2021 年中秋節前夕無預警實施限電措施,導致企業與工廠停工,造成部分產業在產能供應吃緊的情況下又面臨無電可用的窘境,重創浙江、廣東、江蘇等台商聚集的科技工業城鎮。其實,該案例促使大陸地方政府採用「無差別限電」措施的原因,在於供電吃緊的情況早已存在、出口需求於該季度出現較大增長,加上降低能源消耗的約束性指標等多重因素影響所衍生的後果。從「能耗雙控」政策來看,大陸地方政府必須增加「再生能源消費」、「超額完成能耗強度降低」等目標。相對地,這亦成為台商必須面臨的課題。

        當各地方政府漸漸強化對「退二進三」和對「再生能源消費」的執行力度時,台商應逐步規劃並執行自身企業的「能耗雙控」。今後, 除了要確保用電管制下的產能調整和配置之外,亦應提高對再生能源的導入速度與整體用電的再規畫。事實上,中國大陸的再生能源發展至今,已積累龐大的裝置容量,發電量亦持續優化國家能源結構,但現階段亦正面臨電網基礎建設不足的情況,讓使得再生能源比例增加的同時,亦同步衍生能源供給的不穩定性。此因再生能源的發展需伴隨儲能裝置建置的普及化。有鑒於此,隨著儲能裝置技術成熟與成本下降,台商亦可慎重評估儲能裝置的投資,除了強化用電的穩定性外,亦可提高面臨突發性電力中斷時的緩衝因應時間。

(二)碳交易及碳稅等市場機制的風險:建構「碳資產」盤查及管理系統

       面對新情勢,台商應未雨綢繆地轉換觀念,將原本認為是墊高企業支出(如人力成本、交易成本、碳盤查成本、第三方核查成本、藉碳交易市場進行配額交易所產生之交易費用等等)的減碳外部成本, 逐漸轉為營商的內部成本。台商若早日提高對溫室氣體排放的認識與重視,成立專責部門或小組來制定內部管理與激勵制度,並重視企業的溫室氣體資產管理,甚至積極企業建立更全面的耗能監控系統,詳實盤查並持續揭露與追蹤碳足跡、落實碳盤查,除有助於企業評估減碳成效,更可讓企業察查自身潛在的碳資產。相關盤查紀錄的製作及存,亦可成為企業未來主動向政府及金融機構揭露的項目,不但有利於企業自主減排目標的設定,更能充實永續報告的呈現和企業實踐ESG(環境、社會、治理等企業社會責任相關指標)正面形象的建構。

        目前在大陸全國性的碳交易市場中,雖僅允許特定高排放產業進行碳排配額的現貨交易,但亦正積極推動將碳權的計算和呈現納入機構投資者的評估機制當中,以期在今後讓更多參與者進入碳交易市場,進一步活絡交易、完善價格機制,促進碳交易市場的健康運作。大陸政府亦積極鼓勵對低碳產業及致力節能之企業的融資,進而使得碳交易市場成為企業重要的融資管道之一。執此,由於碳交易市場讓「碳權」走向資產化,台商可更積極進行相關資源配置與操作。未來台商欲進行融資借貸、吸引投資、上市、併購等等規畫,皆須完善碳資訊揭露、ESG 執行成效、碳排放管理能力、碳足跡及碳盤查指標等,作為接受評估之依據。2022 年 2 月起,大陸開始施行《企業環境資訊依法披露管理辦法》,規範企業年度環境資訊須依法披露的報告內容,應包括:碳排放資訊,包括排放量、排放設施等資訊。若不揭露環境資訊或披露之環境資訊不實,可處 1 萬元以上 10 萬元人民幣以下的罰款。

(三)各地方政府碳盤查規範差異顯著:減碳節能及碳排計算技術的研發及導入

      當十四五規劃當中的減碳政策由中央落實到地方政府時,台商須因地制宜的釐清營商當地政府的各項減碳標準和規範,並在評估其明確性及穩定性後,再規劃和執行減碳目標。由於大陸幅員遼闊,台商營商所在地的政府通常皆有制訂各自在地的政策規範。然而對台商而言,首當其衝的是資訊揭露。例如在碳盤查方面,以水泥業為例,如 何計算上游來料及水泥熟料的碳排放、哪些項目應計入或排除、哪些製程過程的碳足跡應當計入等等,大陸各省市的具體標準並不一致此外,台商在製作反避稅的「共同申報標準」(CSR)或 ESG 報告時,亦須針對當地政府之政策需求及規範進行客製化的編寫及提報,不可僥倖認定可一體適用而受罰,反而墊高營商成本及損害企業形象。最後,從台商普遍具備的靈活性來看,儘管產製過程中的減碳、固碳及負碳技術仍在發展階段,企業可評估投入相關技術的開發或導入較成熟的系統。今後,大陸各地的減碳政策落地與推動的途徑和方式將更急切和加速,台商未必有充裕的時間因應。因此,無論是提高耗能效率、改善製程、引進或開發減碳或碳捕捉與等相關技術,不但能解燃眉之急,更有向外推廣之市場潛力。

參考資料

1.《2030 年前碳達峰行動方案》,中國國務院,2021。

2.「大陸環保十二五規劃評析」,《大陸台商簡訊》,中華民國全國工業總會大陸經貿事務委員 會,2012。

3.《十二五節能環保產業發展規劃》,中國國務院,2012。

4.「十二五國家環保規劃下中國大陸生態工業示範園區政策概覽」,《兩岸環保服務業交流平臺電子報》,2014。 http://www.tesd.org.tw/enp/topic_reports_seasons.php?siid=2&ec=8&es= 49

5.《十三五控制溫室氣體排放工作方案》,中國國務院,2016。

6.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035年遠景目標綱 要》,中國國務院,2021。

7.《中國碳中和政策梳理》,中誠信國際,2021。

 https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202107231505615300_1.pdf?1627069146000.pdf

8. 「從經濟發展到環境永續:看中國大陸碳達峰到碳中和」,《兩岸經貿》,358 期,2021。https://www.sef.org.tw/files/13113/EB0EE5F4-B570-4FFCAFC5-20431A257570.pdf

9.  《國家環境保護十二五規劃》,中國國務院,2011。

10.《新時代的中國能源發展》白皮書,中國國務院,2020

11.《環境保護部商務部科技部關於加強國家生態工業示範園區建設的指導意見》,中國環保部,2011。

12. 戴文達,「中國公布十二五控制溫室氣體排放工作方案」,工業技術研究院綠能與環境研究所。

13.《關於構建綠色金融體系的指導意見》,中國人民銀行,2016。